强化中央部门财政专项资金绩效审计的思考
中央部门财政专项资金按照其来源渠道大致可分为三类：一是中央专项转移支付资金，由财政部会同相关中央部门共同参与分配管理；二是中央部门专项资金，即财政部拨付给中央部门含有专项用途的预算资金；三是财政部为一些拥有一定预算分配权的中央部门拨付的专项资金，由后者进行二次分配。中央专项转移支付资金一般采用因素法进行分配，地方财政部门再根据资金使用方向安排到项目。中央部门专项资金是财政部根据中央部门申报的项目预算设立并分配到各中央部门。随着2015年修订的预算法首次将预算绩效管理以法律形式确立，我国逐步推动预算绩效管理。2017年，党的十九大报告提出加快建立现代财政制度，全面实施绩效管理。2018年9月，中共中央、国务院正式印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》，提出全面实施预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求。
中央部门财政专项资金承担着带动性和引领性作用，深入开展中央部门财政专项资金绩效审计是当前全面实施预算绩效管理的迫切需求、依法履行审计监督的应有之义、推动审计工作高质量发展的必然要求。近年来，审计机关虽未对中央部门财政专项资金进行过专门的绩效审计，但是在中央部门预算执行审计、政策跟踪审计、部长经济责任审计等项目中均涉及绩效审计的相关内容。尤其是在中央部门预算执行审计中加大了中央对地方专项转移支付资金审计的力度，在审计工作方案中要求从资金的分配、管理、使用等方面发现资金使用绩效方面的问题，同时把中央部门专项资金的预算绩效管理作为审计的重要内容。
中央部门财政专项资金绩效审计存在的主要问题
对被审计单位的经济性、效率性和效果性进行评价是此前绩效审计工作的重点，近年来又增加了公平性和环境性两个影响指标，使绩效审计评价内容更加完善，更符合社会发展的需求。由于我国财政绩效预算和绩效考核工作发展相对滞后，绩效审计起步较晚，中央部门财政专项资金绩效审计主要以合法合规性审计为主，存在审计内容深度不够、尚未形成统一的通用评价体系、审计人员能力不足等问题。
（一）基础性研究有待深化，审计内容的全面性、深入性不够
目前在中央部门财政专项资金绩效审计实践中，对专项资金涉及的政策目标和业务范围的相关内容研究不够深入，设定的审计目标尚未全过程体现绩效审计评价指标的内容。实施审计时，审计内容多是对资金管理、使用的合法合规性和经济性开展审计，对于效率性、效果性的审计内容涉及较少。审计实践中，除在自然资源资产离任审计中涉及对部分环境性的分析评价，绝大部分专项资金的审计内容仍是主要反映资金拨付、使用不及时和损失浪费等问题，对于专项资金设立的科学性、专项资金的使用效果等方面关注较少。
（二）规范性研究有待强化，对审计结果的运用不够
中央部门财政专项资金绩效审计尚未制定相应的审计准则和实施指南，也没有系统的审计评价体系和标准。同时，目前中央部门自身的绩效管理工作相对薄弱，设置的项目本身基础数据质量差，定性指标多，实际成效难以衡量，加大了绩效审计评价的难度，而且现实中很多项目目标无法准确衡量，如对于中央部门财政专项资金绩效评价中经常出现的“社会满意度”指标，就难以形成科学合理的评价标准。
另外，对绩效审计发现主要问题的整改简单化、形式化，没有与项目设置、预算分配和绩效考核等挂钩，无法对以后的预算分配产生影响，未能对优化配置财政专项资金起到实质性作用。
（三）组织方式有待优化，审计人员的能力不足
一方面，中央部门财政专项资金绩效审计依托于中央部门预算执行审计等项目，实施审计的主体是审计署派出审计局，而专项资金的分配、管理和使用贯穿中央与地方，单从中央部门本级入手很难发现问题的全貌，需要审计署相关业务司局、驻地方特派员办事处和派出审计局之间形成合力。
另一方面，中央部门财政专项资金绩效审计涉及范围广、专业性强，对审计人员的综合素质要求比较高。在审计实践中，中央部门预算执行审计人员对于预算、财务核算等方面业务比较熟悉，但对于部门专业知识的了解程度与绩效审计工作的实际要求还存在较大差距，特别是对资金使用末端存在的相关问题和情况缺乏全面了解和把握，上下沟通、上下联动的审计机制尚未形成，给绩效审计工作带来挑战。
强化中央部门财政专项资金绩效审计的几点建议
（一）进一步加强中央部门财政专项资金绩效审计的基础性研究
推动和完善中央部门财政专项资金绩效审计工作，应树立大局观和整体观，将中央部门财政专项资金绩效审计贯穿政策和项目实施的事前、事中和事后，实现全过程审计，并不断加大审计研究力度，为产出高质量的审计报告奠定基础。
在审前调查上下功夫。派出审计局在开展中央部门审计项目之前，要对所驻在部门的政策和项目进行逐一梳理，搜集资料形成资料库，进行专项研究，为下一步审计做好知识储备。尤其是要以财政资金使用为主线，以政策和项目为抓手，研究政策设立的历史沿革、发展现状和改革方向，以及专项资金涉及业务工作的主要内容，在此基础上分析财政专项资金设立的合法性、科学性和政策匹配性，为形成较为科学合理的审计方案做充分准备，为作出客观公正的审计评价奠定基础。
在政策建议上下功夫。在绩效审计过程中，对于发现的经济性、效率性和效果性方面的问题要分析原因，既要找出“为什么”，还要指出“怎么办”。如某中央部门审计组在审计中发现，某专项资金拨付地方后，各地普遍存在资金闲置的问题，即使资金拨付了，建造的设施也是“晒太阳”工程，地方反映的问题停留在资金闲置、使用效益不高等层面，且难以进行整改。经深入挖掘分析原因，审计组发现该专项资金的设立初衷已不符合当前的实际情况，相关部门却没有及时整合资金，导致资金使用效果不佳，因此，审计组提出该中央部门需进一步研究相关政策，加大该专项资金的整合力度，并督促其进行整改。根据审计建议，相关部门对该专项资金进行了整合，有效提高了资金使用绩效。
（二）进一步加快中央部门财政专项资金绩效审计的规范化步伐
在评价指标上下功夫。国家层面应制定绩效审计相关审计准则和实施指南，明确财政资金绩效审计的实施流程、质量控制和具体要求等内容。同时，应结合实际构建中央部门财政专项资金绩效审计通用评价指标体系。鉴于不同行业部门、不同地区、不同时期的评价重点不尽相同，可以根据每个被审计项目的特点，结合审计目标，在通用评价指标体系中选取不同方面的财政资金绩效审计评价指标，并增加个性化指标，构建与各中央部门相契合的具体评价指标。中央部门财政专项资金绩效审计通用评价指标体系需体现经济性、效率性、效果性、公平性、环境性等五个方面。需分层次、分类别设定指标，如分为中央专项转移支付资金和中央部门专项资金两个类别，每个类别中再按照一定层次制定指标；需按照重要性原则和相关性原则，对重要指标设置较高权重，对相对不重要的指标设置较低权重，并减少不重要的相关指标，避免设置过多的指标导致审计效率降低；需定量指标和定性指标相互补充，尤其是定性指标要有可操作性，避免出现无法衡量或者是主观性较强的定性指标。
在审计结果运用上下功夫。中央部门财政专项资金绩效审计有利于对公共资源和公共服务的有效利用进行监督，加强对公共权力的制约。因此，要规范审计结果公告制度，推动审计结果公开透明，确保专项资金分配的公平性，推动资金使用更具效益性。同时，建立奖惩机制和问责机制，将审计结果与预算安排和绩效考核挂钩，对于不重视整改、屡查屡犯、整改不到位的，要按规定问责。通过对审计结果的有效运用，进一步优化设置和配置财政专项资金，规范财政专项资金使用，提高政府治理能力。
（三）进一步加强中央部门财政专项资金绩效审计的能力建设
在横向和纵向联动上下功夫。部分中央专项转移支付资金由多个部门共同参与分配管理，对其进行绩效审计时需要加强各中央部门审计组之间的横向联动，如山水林田湖草沙专项资金涉及自然资源部、国家林草局和生态环境部等主管部门，地下水的监督管理和资金使用涉及自然资源部和水利部等主管部门，在审计过程中需形成合力，横向对比，整体分析，避免以偏概全。由于中央专项转移支付资金链条长，从中央分配到市县，涉及地域广，涉及面宽，需要加强上下联动，建立审计署业务司、中央部门审计组与地方审计组上下联动的有效机制，对于地方反映的典型性、普遍性问题，中央部门审计组要及时对该类问题发生的深层次原因进行研究分析，提出建设性的政策建议。中央部门审计组也要将发现的顶层设计方面的问题线索及时反馈给地方审计组，以便更精准地反映问题，提高审计效率。
在审计人员能力培养上下功夫。要提升审计人员的数据分析能力，在审计中充分利用中央部门专项资金数据库以及相关业务系统数据库，通过相关技术方法，对大量数据进行分析和比较，提高审计的效率性和效果性。如在对某专项资金的使用效果进行审计时，将高标准农田图斑数据和土地利用现状图斑数据进行叠加比对分析，并经进一步核查分析，发现部分高标准农田改变了用途，造成投入的专项资金浪费等问题。同时，要通过内外结合的方式提升审计人员的综合能力，加强对审计人员专业能力的培养，并适当借助外部专业力量，通过政府购买服务等方式，聘请相关行业的外部专家，对专业问题进行辅助咨询和判断，或者收集相关社会机构的权威数据资源，助力提高审计评价的准确性。（作者单位系审计署资源环境审计局）
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