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　　 党中央、国务院高度重视领导干部经济责任审计工作，习近平总书记多次作出重要指示批示。贯彻落实党中央、国务院工作要求，要把讲政治贯穿经济责任审计工作始终，提高政治判断力、政治领悟力、政治执行力，以强有力的审计监督一体推进揭示问题、规范管理、促进改革，深入剖析问题背后的体制性障碍、机制性缺陷、制度性漏洞，既重事后“ 治已病 ”，更重事前“ 防未病”，既形成威慑管住当下，又触动根本见效长远，做到防患于未然。党的十九大决定改革审计管理体制，组建中央审计委员会，构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系。2019年7月，《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》施行，按照党管干部原则，强化对“关键少数”的管理监督，促进其履职尽责、担当作为，以重点带全局，推进国家治理体系和治理能力现代化。站在新的历史起点，新发展阶段对经济责任审计提出了新的更高要求，必须牵住审计评价这个“ 牛鼻子”，破解制约审计评价深化的堵点、难点、卡点，对领导干部履行经济责任情况作出实事求是、客观公正的评价，才能更好发挥经济责任审计在党和国家监督体系中的重要作用。

经济责任审计评价发展情况

　　经过30多年的实践，经济责任审计在促进党中央令行禁止、加强干部管理监督、促进党风廉政建设、维护国家经济安全等方面发挥了显著作用，审计评价作为其中最为关键的环节、最为核心的内容，重要性不言而喻。

从理论逻辑看

　　经济责任审计坚持和加强党的集中统一领导，以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，聚焦经济责任，客观评价，揭示问题，促进经济高质量发展、促进全面深化改革、促进权力规范运行、促进反腐倡廉。经济责任审计对象特殊，是各单位“一把手”，是党和国家事业发展的领头雁，通过抓好“关键少数”带动“绝大多数”，推动全面从严治党向纵深发展，发挥中国特色社会主义审计监督制度优势。审计委员会办公室、审计机关在审计范围内，对领导干部任职期间履责情况，包括个人遵守廉洁从政（从业）规定情况作出评价，并对审计发现的问题逐一界定领导干部应当承担的责任，为考核、任免、奖惩领导干部提供重要参考。

从历史逻辑看

　　审计评价是经济责任审计显著区别于其他审计的重要特征。经过多年发展，经济责任审计范围从财政财务收支，逐步拓展到贯彻落实党和国家经济方针政策及决策部署、推动经济和社会发展、防范重大经济风险等经济活动，得到了社会各界，尤其是干部管理监督部门、领导干部及其所在单位的高度重视，审计评价内容随之不断深化。立足新发展阶段，贯彻新发展理念、推动高质量发展、构建新发展格局对经济责任审计提出了新任务新要求，必须科学把握经济社会发展的“变”与“不变”，找准审计评价的目标定位和思路举措，做好对领导干部的常态化“经济体检”，确保党中央决策部署得到贯彻落实，推进构建不敢腐、不能腐、不想腐体制机制，让权力在阳光下运行。

从实践逻辑看

　　审计评价作为经济责任审计的核心环节，作为经济责任审计报告的主体内容，是工作的重点和难点。当前，经济责任审计评价已逐步从各自探索、百花齐放发展到总体规范、探索深化，从依靠手工查账到依托信息化让“数据”说话，从看形式要件到看实质要件，从随意选定评价指标到分层、分类、分级设置评价指标，从任期内自我比、与前任比到与国内外行业标杆“立体”比、跨界关联比，从简单照抄照搬到审计查证写实、探索进行量化分等评价，从单一审计视角到与干部管理监督部门信息共享、与经济责任审计工作联席会议成员单位会商研判深化审计结果运用，推动审计监督与纪检监察、组织人事、巡视巡察等监督贯通融合，不断深化经济责任审计结果运用，促使领导干部位高不擅权、权重不谋私。

经济责任审计评价存在瓶颈

　　当前，经济责任审计评价的权威性和公信力已树立，成为审计看领导干部及其所在单位的“透视镜”“矫正器”，也成为审计对象、被审计单位和干部管理监督部门等看审计的“放大镜”“显微镜”。我们还要清醒地看到，由于领导干部职责要求差异性大、审计资源和手段有限、审计人员专业素质不一、信息不对称导致审计对象及其所在单位提供资料不全等原因，经济责任审计评价仍存在着一些不容忽视的瓶颈。

评价定位聚焦是硬伤

　　经济责任内涵丰富、涉及面广，对审计对象及其所在单位研究不深，非现场“打基础”“抓设计”“后评估”不够，未吃透政策、数据和事实，现场审计有时存在越位、缺位、错位情况。有的审计评价定位不准、内容发散，试图“包打天下”对领导干部作全面评价，甚至超越权限进行评价，或对领导干部主要业绩表 述过多、言过其实；有的只评价财政财务收支管理情况，回避评价中央决策部署贯彻落实情况、重大经济决策情况等重要内容；有的审计信息化水平不高，科技强审、数据赋能不够，抽查数量不足、样本质量不高、关联分析不深，评价以偏概全；有的不敢对领导干部个人遵守廉洁从政（从业）规定情况作出明确评价；有的党政同步经济责任审计中对党政领导干部评价时不做区分、简单界定同类责任等，不利于权责明晰，不能发挥好国家财产“看门人”、经济安全“守护者”作用。

评价指标体系建设是短板

　　评价指标是经济责任审计评价的重要抓手，但时间、区域、行业、级别等客观差异决定了难以形成标准化的评价指标体系。审计中，既要坚持统一性、选取共性指标，围绕党和国家中心工作，聚焦中央改革发展重点任务，以资金资产资源的管理、分配和使用为基础，以领导干部权力运行和责任落实为重点，科学选定简明实用的评价指标，积极构建指标体系，力求评价标准的一致可比，又要考虑不同领导职务职责要求的差异性、“量身定制”分众化设定个性指标，定性和定量评价相结合，分门别类、区分级次、合理设置评价指标及权重，精准发力，并定期调整灵活修正，确保其针对性、均衡性、可操作性和前瞻性，注重分析重要指标变化的深层次原因，积极探索量化分等评价，防止空泛评价，进一步发挥示范引领和激励约束作用。

责任链条梳理是软肋

　　梳理责任链条是经济责任审计的核心技术，通过全过程“扫描”经济事项，从“最先一公里”、中间环节到“最后一公里”，了解决策、执行各环节有关责任人的履职尽责情况，综合考虑问题历史背景、决策过程、性质、后果、领导干部实际所起的作用等，同时贯彻“三个区分开来”重要要求，细化明确认定免责或从轻定责的制度流程，防止泛化滥用。梳理责任链条费时费力，需运用“古今中外法”，弄清楚问题发生的特定条件和发展过程，透过现象看本质、透过外在抓内涵，而非简单认定是与非、升与降、奖与惩，需审计自我加压“强内功”、科学配置资源“抓施工”，扎实取证提高质量。

深化经济责任审计评价需把握好的八个关系

　　新发展阶段做好经济责任审计评价，必须坚持党的领导，提高政治站位，增强思维能力，胸怀大局，对“国之大者”心中有数，深刻认识和把握客观规律，积极运用马克思主义立场、观点、方法，把握好八个关系，作出实事求是、客观公正的评价。

　　01　　把握好过去、现在和未来的关系

　　审计评价聚焦领导干部任职期间，分析经济事项时既要立足当下，也要观照历史，更要前瞻未来，不脱离历史条件，努力找准“病灶”根源，抓好源头治理、着眼长远赢得主动。

　　首先，坚持以发展的眼光抓住主要矛盾。不同时期党和国家改革发展的目标定位和工作重点不同，要加强综合研判、穿透本质，善于从纷繁复杂的问题中抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，聚焦重要领域和关键环节靶向发力，审到点子上、紧要处，注重分析问题背后的体制障碍、机制缺陷、制度漏洞，注重内涵式发展，推动标本兼治。

　　其次，坚持以宽广的视角分析趋势变化，客观分析任职时间、自然禀赋条件、功能定位、决策主体、决策内容、执行效果等情况，区分现状是前任大量基础性工作打牢的经济基础还是“政绩工程”“形象工程”造成的历史包袱，延续前任违规决策是权衡利弊后被迫为之还是明知故犯未予纠正，评价时不简单将责任归结给前任或现任。

　　通过客观评价，引导鼓励领导干部重“显绩”更重“潜绩”，多做打基础、谋长远的事，多做惠民生、提效益、增后劲的事，推进“新官理旧账”、防止沉疴已久、积重难返，促进领导干部树立正确政绩观。

　　02　　把握好上级、本级与下级的关系

　　审计评价领导干部履责情况，要坚持上下贯通看。

　　首先，看是否架好“天线”，吃透“上面”的要求，深刻领会其意图和要求，知其然并知其所以然，防止包装式、洒水式、标签式、一刀切式落实。

　　其次，看是否铺好“地线”，摸清“下面”的情况，知其可为并知其不可为，深入调查、广泛调查、反复调查，加强指导监管，防止问题下沉，把最后一公里抓实落地。

　　再次，看是否做好“连接线”，形成“自己”的思路，做到把中央精神和工作实际相结合、对上负责和对下负责相结合，发挥自身优势，服务国家战略，防止简单将责任分解或推卸给下级。

　　通过客观评价，监督推动各级自觉同党中央精神对标对表，做好宏观统筹协调、中观承接推进、微观落地见效，保障党中央政令畅通，并促进明晰岗位职责边界，凝心聚力推动经济和社会事业的持续健康发展。

　　03　　把握好全局与局部的关系

　　审计评价坚持系统观念，着眼全局发力，注重前瞻性思考、全局性谋划、战略性布局、整体性推进，使得系统与局部之间相互协调配合。

　　首先，要心怀“国之大者”，统筹国内国际两个大局，在更高水平、更深层次整体认知的基础上，摸清家底、加强研判、恪守边界、突出重点，重点揭示全局性、关键性、普遍性的重大问题，形成局部与整体的良性循环、效果叠加，防止将一个单位的成绩或问题简单归结于领导干部个人，防止以局部个案推断总体等。

　　其次，要见微知著、有效增强风险预见能力，面对世情、国情、社情等深刻变化，发挥经济责任审计专业优势，坚持“内”“外”兼修，善于在全局中归纳提炼具有苗头性、倾向性的问题以及局部典型个案，及时感知态势变化，推进分类施策、精准施治，维护境内外国有资产安全。

　　通过客观评价，引导领导干部提高站位，将工作融入党和国家事业大局考虑，多打大算盘、算大账，既为一域争光，更为全局添彩，推动顶层设计和体制机制健全完善。

　　04　　把握好集体领导与个人分工负责的关系

　　集体领导和个人分工负责相互联系、内在统一、不可分割，这是民主集中制在党的领导工作中的具体体现。

　　首先，按照权责一致原则，关注领导班子权力运行制约机制，梳理动议、主持、投票表决等关键信息，既要防止主要领导干部擅权独断搞“一言堂”，以传阅会签、专题会、碰头会、个人拍板、个别征求意见等方式代替集体决策，出现集体决策集体违规、无人负责，也要防止领导班子成员将分管工作、分管领域变成不受集体领导和监督的“私人领地”，各行其是、软弱涣散。

　　其次，关注领导干部是否对问题后果起到决定性作用，分清主次，对集体决策时未按规定末位发言、先发言“定调子”，未经合法性审查、可行性研究、尽职调查、专家论证等盲目铺摊子、扩规模、上项目，因畏首畏尾、议而不决而一再错失解决问题、推动工作的“窗口期”等情况从严定责，对参与决策时发表反对或保留意见的领导干部予以免责，防止以集体决策名义集体违规，“走过场”、作“挡箭牌”甚至“夹带私货”。

　　通过客观评价，推动领导班子坚持集体领导制度，合理分解、科学配置权力，促进领导干部充分发表意见、科学民主决策、切实管好“责任田”。

　　05　　把握好决策与执行的关系

　　“一分部署，九分落实”，经济责任审计要围绕“应该干什么”“谁来干”“干了什么”“干得如何”梳理责任链条。

　　首先，关注决策情况，从决策制度是否建立健全，决策程序、权限和标准是否合规，决策内容是否经过充分论证，到领导干部是否亲自部署重要任务、关键环节亲自把关、落实情况亲自督查，坚决防范重大决策失误风险，防止审计简单依据分管、开会、圈阅等形式要件进行评价，防止泛化将领导干部对审计发现问题负有责任定为领导责任。

　　其次，关注决策执行及效果情况，科学合理认定有关责任人执行情况，分析决策难以落实是否因急功近利、脱离实际造成，项目烂尾、闲置是否因设计不合理、配套跟不上，执行是否有偏差、发现问题是否及时报告纠偏，未达到预期目标是否存在随意做 选择、搞 变通、打折扣造成决 策执行“两张皮”等。

　　通过客观评价，推动决策权、执行权、监督权相互制约相互协调，促进厘清权责边界，提高领导干部科学决策能力和抓落实能力，推动解决实际问题。

　　06　　把握好约束性与预期性的关系

　　审计评价坚持问题导向、结果导向、风险导向，找准切入点，正确发挥“指挥棒”作用。

　　首先，要聚焦约束性强的“硬任务”，坚持质量、绩效、安全为核心的评价导向，区分经济社会发展重大战略规划、改革任务和举措、目标责任中的约束性指标和预期性指标，结合不同类别、级别、地域、时期领导干部的职责要求，精准对标粮食、能源、绿色生态、核心主业等事关国家利益、民生福祉、事业发展的重要约束性指标，不仅看金额，更要看性质，守住控制底线，确保国家安全。

　　其次，要把握约束性强的“铁规定”，区分法律位阶和效力不同的党内法规、法律法规、政策规定和单位内部管理规定，区分内部管理规定是自我加压、严于国家标准还是制定不科学、不具操作性，坚持具体情况具体分析，不一概而论。

　　通过客观评价，引导领导干部统筹发展和安全，明确主责、加强主业，维护制度刚性，增强经济活力、竞争力和可持续发展能力。

　　07　　把握好客观实际与主观实际的关系

　　审计评价要实事求是，区分主客观因素的影响。

　　首先，要充分考虑外部环境不可抗力或国家改革发展过程中宏观经济政策调整等客观因素对相关经济活动的影响，结合领导干部决策时研究论证情况，坚持换位思考，全面深入研判，引导领导干部敢闯敢试、担当作为的同时，坚持底线思维，增强忧患意识，综合权衡，科学决断。

　　其次，对领导干部失职渎职、滥用职权、徇私舞弊、谋取私利等主观因素造成的问题，无论是领导干部直接为之还是授意、指使、强令、纵容、包庇下属人员实施，要严格界定责任、推进追责问责，防止“破窗效应”。督促领导干部做表率、打头阵，重要问题亲自推动、过问和协调，不简单把问题推给他人或下级。

　　通过客观评价，做好领导干部常态化“经济体检”，通过查症结、挖根源、开药方，评价是“健康”“亚健康”还是“病在腠理”“病在脏腑”“病入骨髓”，以对症精准“诊治”。

　　08　　把握好约束与激励的关系

　　审计评价要切实贯彻落实“三个区分开来”重要要求，坚持法治思维和原则，严格依照法定职责、权限和程序开展工作。

　　首先，将经济责任审计作为一项重要政治任务，增强政治能力，甄别领导干部改革创新中的失误和错误，明辨为公还是为私、无心还是有意、无禁还是严禁，研判失误错 误还是违规违法，对明知故犯的突出问题要用重拳狠招，抓住“典型”问责处理，防止以容错为名搞纪律“松绑”、放水。

　　其次，推动建立激励与容错免责工作机制，明确容错免责边界，规范具体的认定主体、流程和标准，鼓励创新、宽容失败、包容试错，审慎评价定责，不能简单因一“错”否决，为敢于担当、锐意改革的领导干部澄清正名、撑腰鼓劲。

　　通过客观评价，树立正面标杆，警示反面典型，发挥审计的震慑性和建设性作用，树立鲜明政策导向，为干事创业者保驾护航，激发领导干部的内生动力。

　　进入新阶段，开启新征程，经济责任审计工作迎来了新的重要发展时期。要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，提高思维能力，加强统筹谋划，大力开展研究型审计。要聚焦主责主业，积极探索创新，充分吸收借鉴先进的评价理念、规则标准和体系方法，丰富审计评价“工具箱”，用好核心技术，推动问题“深”、原因“透”、评价“准”、建议“实”。要深化审计结果运用，打出监督“组合拳”贯通协作机制，将经济责任审计制度优势转作为治理效能，助力中国经济巨轮乘风破浪、行稳致远。（作者单位系审计署经济责任审计司）

来源：《审计观察》杂志2021年第12期